Бюджет Сіверськодонецька у вигнанні: звідки гроші і куди їх витрачають

У Сіверськодонецьку вже понад 3 роки не майоріє український прапор – місто окуповане, а його легітимна влада працює у вигнанні. Попри втрату контролю над територією, міська військова адміністрація продовжує планувати та виконувати бюджет громади. «Фарватер.Схід» аналізує, як формується бюджет Сіверськодонецької громади «в екзилі», які надходження його наповнюють, та на що витрачаються кошти.

Бюджет Сіверськодонецької міської територіальної громади, яка з середини 2022 року перебуває під окупацією, формально існує і виконується на підконтрольній Україні території. Власні доходи міста впали в рази через війну та евакуацію бізнесу, і наразі бюджет громади тримається переважно на дотаціях та субвенціях від держави.

Правові рамки

Сіверськодонецька (на той час – Сєвєродонецька) міська військова адміністрація була утворена Указом Президента України №181/2023 від 24 березня 2023 року на базі колишньої військово-цивільної адміністрації. Начальник міської військової адміністрації перебирає на себе повноваження місцевої ради, в тому числі щодо затвердження і виконання бюджету громади. Тобто, бюджет Сіверськодонецької територіальної громади ухвалюється не депутатами (в умовах воєнного стану їх нема), а розпорядженням начальника МВА.

Попри те, що вся територія Сіверськодонецької громади окупована, її місцевий бюджет продовжує існувати юридично. Уряд і Парламент збільшили фінансову підтримку таких громад: рішенням Верховної Ради надано можливість органам місцевого самоврядування тимчасово окупованих територій здійснювати всі бюджетні повноваження і отримувати необхідні трансферти. Фактично, держава компенсує бюджету Сіверськодонецька втрати доходів через війну, щоб громада могла виконувати хоча б мінімальні зобов’язання перед своїми мешканцями.

Урядові постанови та накази Мінфіну також врегулювали окремі аспекти місцевих фінансів в умовах війни. Наприклад, тимчасово спрощені деякі норми – громади можуть гнучкіше перерозподіляти кошти за потреби. Крім того, на період воєнного стану громадам дозволено не проводити громадські обговорення бюджетів, швидко вносити зміни до кошторисів рішеннями військових адміністрацій та не оприлюднювати детальні прогнози. Таким чином, бюджет Сіверськодонецька у вигнанні діє у спеціальному правовому режимі, що поєднує централізовану підтримку з боку держави і спрощені процедури на місцях.

Як формується бюджет громади у вигнанні

Бюджет Сіверськодонецької міської територіальної громади на минулий 2024 рік було заплановано з доходами у майже 951 млн грн. З них лише 27,5% (261,15 млн грн.) становили власні доходи (податки та збори), решта – це офіційні міжбюджетні трансферти. Така структура кардинально відрізняється від довоєнної: раніше місто мало потужну промислову базу і значні надходження від ПДФО працівників, плати за землю та податку на прибуток. У 2022–2023 роках ситуація змінилася – найбільші підприємства зупинилися або були захоплені, населення виїхало, тож податкова база громади фактично звузилася до бюджетної сфери (працівників шкіл, лікарень, адміністрації, які продовжують отримувати зарплати від України).

За даними Сіверськодонецької МВА, на початок 2024 року 91,7% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) до бюджету надходило від зарплат працівників бюджетних установ громади (які були евакуйовані, але числяться у штаті). Ще 8,3% ПДФО давали небюджетні роботодавці – фактично це ті небагато приватних підприємств чи ФОП, що зберегли реєстрацію в Сіверськодонецьку та сплачують податки «дистанційно».

Таким чином, ключовими власними доходами Сіверськодонецька наразі є:

• ПДФО із зарплат бюджетників (педагогів, медиків, держслужбовців) – це найбільша стаття;
• єдиний податок з малого бізнесу – його сплачують зареєстровані в громаді ФОП, навіть якщо працюють в іншому місті;
• плата за землю та комунальне майно – нараховується формально, але фактично не сплачується з окупованих територій (деякі орендарі землі чи майна на підконтрольній території все ж є, але суми мінімальні);

Понад 689 млн грн доходів у 2024 року забезпечила держава у формі дотацій і субвенцій. Найбільші з них:

• Базова дотація на утримання органів самоврядування (загальна вирівнювальна дотація). У 2024 р. для Сіверськодонецької громади вона склала близько 199,2 млн грн. Ця дотація покриває зарплати адміністративного персоналу, витрати апарату управління тощо.
• Освітня субвенція – цільова субвенція з держбюджету на оплату праці вчителів закладів середньої освіти. Сіверськодонецька громада отримує цю субвенцію попри відсутність контролю над школами: кошти йдуть на зарплати педагогам, які евакуювалися і продовжують дистанційно навчати дітей-переселенців. Розмір освітньої субвенції на 2024 рік – 132,8 млн грн.
• Дотація на здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на окупованих територіях. Це спеціальна додаткова дотація, яку уряд надає для підтримки бюджетів громад, території яких окуповані. Для Сіверськодонецької МВА така дотація у 2024 р. становила 354,11 млн грн.

Зазначимо, що міжбюджетні трансферти закладені на 2025 рік приблизно у тих самих пропорціях. Бюджет громади на 2025 р. затверджений з доходами 544,619 млн грн, з них власні – лише близько 20%. Державна підтримка лишається критично важливою: без неї міський бюджет Сіверськодонецька фактично не зміг би виконати базові функції.

До підготовки бюджету Сіверськодонецька на 2025 рік долучилась і громада. Наприкінці жовтня 2024 року голова Ради з питань внутрішньо переміщених осіб при Сіверськодонецькій МВА, очільниця ГО «Кризовий медіацентр «Сіверський Донець» Олена Ніжельська провела онлайн-зустріч представників громади з керівництвом МВА, а згодом запропонувала їм долучитися до формування проєкту бюджету-2025. Серед ключових побажань були оптимізація апарату МВА та збільшення видатків на соціальну сферу — ці пропозиції врахували.

На що витрачають кошти

Через воєнний стан пріоритетом бюджету є так звані захищені статті – зарплати, соціальні виплати, енергоносії для установ. Капітальні інвестиції відкладено до кращих часів. Видатки бюджету Сіверськодонецької громади на 2024 рік затверджено в сумі 950,953 млн грн, у тому числі по загальному фонду – 816,588 млн грн, по спеціальному фонду – 134,365 млн грн. Загальний фонд покриває поточні потреби (оплата праці, медикаменти, комунальні послуги, трансферти населенню тощо), спеціальний фонд – потреби розвитку і цільові проєкти.

Освіта – найбільша стаття (понад 229 млн грн, або приблизно 24% усіх видатків). Це пояснюється великою кількістю педагогічних працівників, які продовжують отримувати зарплату згідно з освітньою субвенцією, працюючи у школах громади у дистанційному режимі.

На охорону здоров’я закладено 131,3 млн грн – здебільшого це фінансування оплати комунальних послуг медичних закладів (ці платежі стосуються не окупованих будівель у Сіверськодонецьку, а приміщень і поточної діяльності медичних закладів та профільного департаменту, які працюють у місцях евакуації/релокації, тобто орендовані офіси, амбулаторії тощо), а також місцеві програми (наприклад, доплати лікарям-ВПО, забезпечення ліками пільгових категорій). Основне фінансування лікарень йде через Національну службу здоров’я України (НСЗУ), тож ця сума – лише доповнення.

Державне управління (апарат МВА та підрозділи) «коштує» громаді 113,7 млн грн на рік. Це утримання самої військової адміністрації, яка наразі налічує близько 150 штатних працівників (начальник, його заступники, управління та відділи – освіти, соцзахисту, фінансів, ЖКГ тощо). Сюди ж входять видатки на матеріально-технічне забезпечення їх роботи у вигнанні – оренда приміщень для офісів, оплата зв’язку, командировочні тощо.

Соціальний захист населення – 37,0 млн грн. Ця стаття включає місцеві соціальні програми: матеріальну допомогу мешканцям громади, виплати сім’ям загиблих військових, підтримку ВПО.

ЖКГ та інфраструктура. На житлово-комунальне господарство (37 млн грн) закладені кошти переважно на оплату комунальних послуг та енергоносіїв для релокованих установ. Окремо передбачено 4,26 млн грн на транспорт. Ці кошти лежать «замороженими» і будуть використані тільки після повернення контролю, наприклад на відновлення контактної мережі чи рухомого складу.

Резерв коштів та підтримка КП. Особливістю бюджету-2024 є дуже велика сума за категорією «інші програми економічної діяльності» – 323,64 млн грн. Сюди потрапили, зокрема, 95,9 млн грн на поповнення статутних капіталів комунальних підприємств громади. Фактично це форма резерву: гроші будуть перераховані на рахунки КП (теплопостачання, водоканал, зеленбуд тощо) за потреби, щоб вони мали обігові кошти для відновлення роботи після деокупації. До цієї ж категорії входить резервний фонд бюджету – 6 млн грн, які можуть бути витрачені рішенням МВА на ліквідацію надзвичайних ситуацій або інші невідкладні заходи. Крім того, невитрачені доходи загального фонду в розмірі 134,37 млн грн були направлені до спеціального фонду як профіцит – ці кошти планується акумулювати для майбутніх інвестиційних проектів (їх цільове призначення поки не деталізоване). Отже, значна частина видаткової частини бюджету наразі – це відкладені кошти на відбудову.

Закупівлі та контракти

Сіверськодонецька МВА та підпорядковані їй розпорядники коштів (управління освіти, соцзахисту, ЖКГ, тощо) продовжують здійснювати державні закупівлі, але їх обсяги і предмети змінилися. Через малий обсяг активної господарської діяльності, більшість закупівель – допорогові, на суму до 100 тис. грн. Справа в тому, що після 100 тис. грн починаються «важкі» процедури (відкриті торги або електронний каталог), більше документів, більше контролю й ризиків зупинки закупівлі. До 100 тис. грн замовник може укласти прямий договір і просто прозвітувати — швидше й простіше (згідно Постанови Кабінету Міністрів України №1178, п. 10-11).

Цікавим є той факт, що багато закупівель у 2024 році було на суму, що наближається до порогу у 100 тис грн, але не перевищує його. Так наприклад, на сайті zakupivli.pro можна знайти купівлю Сіверськодонецькою МВА бензинового генератору за 99800 грн, зарядних станцій за 99900 грн, послуг розміщення в хмарному середовищі за 99302,4 грн, знаряддя за 99300 грн, спеціального одягу за 99750 грн тощо.

Серед найбільших договорів Сіверськодонецької МВА (центрального апарату) за 2024 рік – зарядна станція за 700 тис грн та бензин А-95 на 433 тис грн.

Порівняння з часом до повномасштабного вторгнення

Після 24 лютого 2022 року Сіверськодонецьк пережив два бюджетні шоки. Перший – евакуація органів влади та казначейства (з березня по травень 2022 р. нормальне виконання бюджету було неможливим, бо йшли бої; лише в середині 2022 р. фінуправління МВА відновило роботу вже у м.Дніпро). Другий – остаточна втрата Україною контролю над територією громади, що означало автоматичну втрату усіх платників податків на цій території. Фактично держава взяла на себе зобов’язання фінансувати мінімальні потреби громади, а більшість витрат було урізано.

Для розуміння масштабів змін наведемо кілька цифр. У 2021 році доходи бюджету Сіверськодонецької міської територіальної громади становили 1,59 млрд грн (у 1,6 рази більше, аніж у 2024), з яких більше 1 млрд грн були власними, тобто податковими (у 4 рази більше, аніж у 2024).

Видатки тоді теж мали інший профіль: на освіту у 2021 році витратили понад 523 млн грн (у 2,3 рази більше, аніж у 2024), на охорону здоров’я – 196 млн грн. (у 1,5 рази більше). Великі суми щороку місто інвестувало в розвиток – ремонти доріг, утеплення шкіл, закупівлю тролейбусів тощо. На ЖКГ виділяли значні кошти (субсидували тарифи на тепло, утримували комунальні ЖЕКи). Тобто до війни бюджет громади був більш збалансованим і зорієнтованим на розвиток, а зараз він радше підтримує статус-кво та розподіляє зовнішню допомогу.

Висновки

Бюджет Сіверськодонецької територіальної громади останніх років – це приклад функціонування місцевих фінансів в екстраординарних умовах окупації і евакуації. Громада фактично позбавлена власних доходів і виживає завдяки державній підтримці. Видатки сфокусовані на людях – оплаті праці «бюджетників», соціальній допомозі, базових послугах для переселенців. Будь-які розвиткові проекти поставлені на паузу, а ресурси резервуються для відбудови після деокупації. Публічні закупівлі зведені до мінімуму, що мінімізує корупційні ризики, але й означає відсутність значущих інвестицій.

Головний позитив: фінансова присутність української влади у громаді зберігається, попри те, що територію контролює ворог. Це важливо з точки зору легітимності – громада юридично функціонує і готова повернутися. Основне питання на майбутнє – ефективність використання накопичених коштів. Від того, наскільки прозоро і розумно їх вкладуть у післявоєнну відбудову, залежатиме успіх громади у відновленні нормального життя.

Варто також зазначити, що ситуація Сіверськодонецька не унікальна – схожі «бюджети у вигнанні» мають і інші тимчасово окуповані українські міста. Їхній досвід демонструє, що бюджет – це не лише про гроші, а й про безперервність влади. Поки існує український бюджет громади, доти юридично існує сама громада. Сіверськодонецький бюджет збережено, отже збережено основу для повернення українського Сіверськодонецька.